CAROLE BIOT-STUART

1
LES MESURES D’ADAPTATION EN EUROPE ET LA JUSTICE
CLIMATIQUE
ETUDE COMPARÉE DES POLITIQUES D’ADAPTATION DE LA FRANCE, DU ROYAUME
UNI ET DU Luxembourg
 

Le 5e rapport du GIEC nous alarme sur les impacts du changement climatique comme
les risques accrus d’inondation, d’érosion côtière ou de tempêtes et de l’incertitude
grandissante de réduire ces conséquences.
Dans ces conditions, l’adaptation au changement climatique devient une priorité à
laquelle les États doivent travailler afin de protéger les personnes les plus vulnérables,
les infrastructures et pérenniser l’activité économique. L’adaptation passe
nécessairement par une modification des infrastructures, des immeubles et habitations
individuelles pour les rendre plus résiliente mais aussi par le changement des
comportements individuels.
Le GIEC définit l’adaptation aux changements climatiques comme un :

« Ajustement des systèmes naturels ou des systèmes humains face à un nouvel
environnement ou un environnement changeant. L’adaptation aux
changements climatiques indique l’ajustement des systèmes naturels ou
humains en réponses à des stimuli climatiques présents ou futurs ou à leurs
effets, afin d’atténuer les effets néfastes ou d’exploiter des opportunités
bénéfiques. On distingue divers types d’adaptation, notamment l’adaptation
anticipée et réactive, l’adaptation publique et privée et l’adaptation autonome
et planifiée. »

Afin de mettre en place des mesures d’adaptation adéquates, le GIEC fait le bilan des
différents impacts observés (impacts sur la ressource en eau potable, impact sur la
biodiversité terrestre et marine, impact sur la production alimentaire, impact sur la
santé, impact sur les inégalités économiques et sociale et impact sur les évènements
extrêmes) et des mesures d’adaptation mises en place. Il recense également les risques
futurs liés au changement climatique et donne des pistes pour une adaptation efficace.
En résumé, pour que l’adaptation soit efficace, il faut en premier lieu engager une
réduction de la vulnérabilité et de l’exposition, mettre en place des mesures
d’adaptation avec des ajustements progressifs en second lieu et finalement enclencher
une transformation qui constitue un « changement des caractéristiques fondamentales
des systèmes naturels et humains. »1

En 2013, la Commission européenne publiait un document intitulé "Stratégie de
l'Union Européenne relative à l'adaptation au changement climatique". Elle insiste
pour la première fois sur le caractère indispensable des mesures d'adaptation au
changement climatique, mesures qui devront être prises aux niveaux national,

1 Définition du mot “transformation” par le 5e Rapport du GIEC (2e partie, p.2)
2 régional et local tandis que l’Union européenne (UE) s'efforcera de faciliter les
échanges et de combler les lacunes théoriques et pratiques via notamment la
plateforme « Climate-ADAPT ».

Les mesures d’adaptation doivent être pensées à la lumière de la projection des
risques et doivent être affinées dans le temps. Selon les secteurs, les mesures seront
différentes dans le temps. Elles doivent être envisagées à court terme, moyen terme et
long terme. A titre d’exemple, le domaine de la sylviculture est assez représentatif. La
plantation des arbres devra être pensée en fonction des projections climatiques et de la
durée de vie des arbres.

Depuis plusieurs années, le Royaume Uni 2 et la France ont été frappé par des
phénomènes climatiques très importants comme de violentes tempêtes, des
inondations de grande ampleur, des périodes de canicule plus longues ou encore des
tornades. De par sa situation géographique et son climat, le Luxembourg ne subit que
modérément ces nouveaux épisodes climatiques et reste encore protégé. L’orientation
des politiques d’adaptation sont fixées nationalement et doivent être affinées
localement. Le Royaume Uni, la France et le Luxembourg illustrent au travers de leur
géolocalisation et spécificité territoriale, les différentes approches adoptées dans leur
rédaction et leur mise en place. (1ère partie).
Dans un esprit de solidarité envers les pays les plus touchés par les impacts du
changement climatique et en leur qualité de pays développé, le Royaume Uni, la
France et le Luxembourg ont mis sur pied des projets nationaux et participent à des
projets internationaux d’aide allant dans le sens de plus de justice climatique. (2ème
partie).

I. La dimension nationale et régionale des politiques d’adaptation au
changement climatique en France, Luxembourg et Royaume Uni

A. France
1) Au niveau national

En 2011, La France a adopté un Plan national d’adaptation au changement Climatique
(PNACC). Ce plan s’appuie sur deux modèles climatiques régionaux français
développés par le centre national de recherches météorologiques (CNRM-Météo-
France) et l’institut Pierre Simon Laplace.
Il recense 20 domaines : actions transversales, santé, eau, biodiversité, risques
naturels, agriculture, forêt, pêche et aquaculture, tourisme, énergie et industrie,
infrastructures et services de transport, urbanisme et cadre bâti, information,
éducation et formation, recherche, financement et assurance, littoral, montagne, action
européenne et internationale et gouvernance. Pour chaque secteur, le plan fixe une
mesure phare et une série d’actions à mettre en place.

2 Dans le contexte de cette étude, l’Écosse ayant sa propre politique environnementale, elle n’est pas
inclue dans le terme « Royaume Uni ».

3 Les principes du plan retenus sont les suivants :
Améliorer les connaissances, intégrer l’adaptation dans les politiques
publiques existantes, informer la société sur le changement climatique,
considérer les interactions entre les activités et fixer les responsabilités des
différents acteurs.
Ce plan ne fixe que des mesures au niveau national. Les mesures régionales et locales
sont traitées séparément.

L’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique collecte et diffuse
les informations sur les risques liés au réchauffement climatique et formule des
recommandations sur les mesures de prévention et d’adaptation. On peut regretter que
sa mission soit purement consultative dans son interaction avec les autorités locales.
Le Plan national canicule constitue un exemple de mesure d’adaptation aux
températures extrêmes en ce qu’il agit préventivement pour limiter les effet sanitaires
de la canicule en mettant l’accent sur les personnes vulnérables.

2) Au niveau local
A l’échelle régionale, il a été rédigé des Schémas régionaux d’aménagement du
territoire, des Plans climat – Énergie territoriaux et des Schémas régionaux du climat
de l’air et de l’énergie.

A titre d’exemple, le Schéma régional climat air-énergie de la région PACA présente
les objectifs et mesures devant être prises tant dans le domaine de l’atténuation que de
l’adaptation au changement climatique. Cinq thématiques sont développées en vue de
réduire les vulnérabilités de la région (Santé, gestion des risques naturels, gestion de
l’eau, biodiversité et confort thermique). Il prévoit notamment de mettre en place la
sécurisation des ouvrages électriques existants et futurs contre les risques naturels et
les évènements climatiques extrêmes et encourage le développement de réseaux
intelligents.

 

3) Le secteur du tourisme fait également l’objet de mesures d’adaptation en
raison de son importance dans l’économie de la région. Ce schéma est très documenté
et nomme les acteurs concernés ainsi que les pistes d’action. Il identifie les risques
auxquels pourraient être confrontés la région comme les sécheresses, les périodes de
températures extrêmes, et tente d’y apporter des pistes afin de réduire les
vulnérabilités. Ce document semble aller dans le sens des recommandations du 5e
rapport du GIEC. Cependant, il exige désormais une mise en oeuvre dynamique de
toutes les actions nécessaires.

En complément du schéma régional, a été rédigé un Plan de Bassin d’Adaptation au
Changement Climatique dans le domaine de l’eau du bassin Rhône – Méditerranée. Il
se concentre sur la réduction des vulnérabilités dans le domaine de l’eau et fixe des
stratégies d’adaptation comme les économies d’eau, le partage de l’eau ou
l’optimisation. Le niveau de la mer méditerranée augmente de 2,5 à 10 mm par an
3 )Schéma régional climat air-énergie de la région PACA,
http://www.paca.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/SRCAE-Part3-
Scenarios_Objectifs_Orientations_cle5744b2.pdf , p.286.

4 )depuis 1990 et accroit les risques d’inondation et de submersion marine. La
prévention des inondations et la maîtrise de l’urbanisme dans les zones à risque
constituent une préoccupation certaine dans un grand nombre de communes
françaises.
L’adaptation au changement climatique passe aussi par l’élaboration de plans de
prévention des risques naturels en application de la loi Barnier relative au
renforcement de la protection de l’environnement du 2 février 19954 et de plans de
prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) établis par les préfets en
concertation avec les collectivités compétentes et les populations concernées5, ainsi
que des plans de prévention des risques littoraux6.
Ces plans ont pour mission entre autre, le renforcement de l’information sur les
risques, le développement d’une conscience du risque, la maîtrise de l’urbanisation
des zones à risque.
Au sein d’une même zone géographique où les communes sont exposées aux mêmes
risques, on constate que les communes n’ont pas toutes élaboré de plan d’adaptation
et par conséquent pris la mesure des risques auxquelles elles sont exposées. La « loi
Grenelle 2 » rend obligatoire la réalisation de Plans climat-énergie territoriaux
(PCET) pour les collectivités de plus de 50 000 habitants mais reste muette pour les
communes plus petites. 7 Bien que ce document doive comporter un volet
« adaptation », aucune obligation de mise en oeuvre par des mesures concrètes
n’existe. Sans la volonté des élus locaux, les communes restent inégales devant
l’adaptation au changement climatique. Cette disparité entre commune accentue
l’inégalité entre les populations,8 inégalité existant déjà de par leur vulnérabilité aux
effets du changement climatique. Les inondations d’octobre 2015 dans la région
PACA illustrent cette constatation.
La ville de Cannes alliée avec quatre autres communes ont lancé un PCET commun
en décembre 2011.9 10 Le volet « adaptation » n’est constitué pour le moment que
d’une étude très précise des vulnérabilités et met en exergue les différentes lacunes
existant afin de mettre en oeuvre les mesures d’adaptation adéquates. A titre
d’exemple, afin de répondre à la problématique du morcellement de la compétence
communale en matière de gestion des inondations, le rapport recommande la
« mutualisation des dispositifs de gestion et de prévention des risques » afin de palier
4 Loi n°95-101 du 2 février 1995
5 Circulaire ministérielle du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation
avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les plans de prévention des
risques naturels prévisibles (PPRN)
6 Circulaire ministérielle du 27 juillet 2011 relative à « la prise en compte du risque de
submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux »
7 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
8 FRANCOIS BERTRAND, ELSA RICHARD, “Les initiatives d’adaptation aux changements
climatiques : entre maintien des logiques de développement et renforcement des coopérations entre
territoires” in Revue de géographie et d’aménagement, 14-15 2012, p.138-153
9 PECT, ville de Cannes, http://observatoire.pcet-ademe.fr/pcet/fiche/525/ville-de-cannes
10 Plan climat énergie territorial, Diagnostic de vulnérabilité du territoire aux effets du
changement climatique, Rapport final, décembre 2012. http://www.planclimatouest06.fr/wpcontent/
uploads/2014/03/Diagnostic-vulnerabilites-PCET-Ouest06-2013.pdf
5
les difficultés de gestion risquant de bloquer ou freiner toute action nécessaire. Le
document conclu également que « le coût économique des actions d’adaptation
cristallisent de nombreuses politiques qui nécessiteraient des investissements
conséquents pour réduire la vulnérabilité à venir ».
Les restrictions budgétaires auxquelles font face les communes limitent
considérablement leur champ d’action. La participation des régions et de l’État
demeure essentielle au financement de mesures d’adaptation au changement
climatique.
Bien que le PCET identifie les vulnérabilités de manière très précise, la phase de mise
en oeuvre tarde à démarrer.
B. Luxembourg
La politique luxembourgeoise en matière d’adaptation au changement climatique est
synthétisée dans le rapport intitulé «Paquet climat » du 6 mai 2011. Il dote le
Luxembourg d’une stratégie nationale d’adaptation au changement climatique.
Cette stratégie est « axée essentiellement sur la conservation et l’utilisation durable
des ressources naturelles en particulier la biodiversité, les forêts, l’eau et
l’agriculture. » Elle repose en premier lieu sur les observations et projection
climatiques effectuées par le centre scientifique de recherche publique (LIST) et
considère l’évolution probable des températures au Luxembourg jusqu’à l’horizon
2100.
La stratégie nationale promeut la réalisation de nombreuses études et évaluations et la
mise en place de différentes mesures destinées à la protection de ressources naturelles
du pays. Elle reste une stratégie générale. Sa mise en oeuvre semble reposer sur le
ministère du développement durable.
Le Luxembourg étant un pays de taille modeste, aucun plan régional n’a encore vu le
jour.
La politique d’adaptation luxembourgeoise repose essentiellement sur les communes.
Le gouvernement s’associe au financement de plan allant dans le sens de la stratégie
nationale d’adaptation.
A titre d’exemple, une convention Uelzechtdall a été signée entre cinq communes de
la vallée de l’Alzette en partenariat avec le Ministère du développement durable et des
infrastructures le 25 septembre 2013. Cette convention inclut un partenariat
« inondations » des communes en vue de prévenir les risques dans le cadre d’une
meilleure résilience des populations vivant dans les 5 communes.
La ville de Luxembourg a publié un Plan d’action environnemental le 29 septembre
2015. Ce plan met l’accent sur la préservation de la qualité de l’eau et du sol au
travers de plan de gestion tendant à préserver le cycle naturel de l’eau, prévenir les
pollutions et favoriser la gestion naturelle des crues.
Le Plan encourage également la politique communale à considérer l’effet de serre
global, à renforcer les réseaux de coopération au travers du cofinancement de projet
6
de partenariat avec des pays en développement. A titre d’exemple, la ville de
Luxembourg finance un projet d’adduction d’eau potable au Burkina Faso.
De la même manière que la politique nationale, le plan de la ville de Luxembourg
met davantage l’accent sur les mesures d’atténuation que d’adaptation au changement
climatique.
C. Royaume Uni
1) Au plan national
Le Climate Change Act de 2008 fixe un cadre législatif pour le Royaume Uni. En
application de cette loi, le gouvernement du Royaume Uni publiait le « Climate
Change Risk Assessment (CCRA) » et un « National Adaptation Program » (NAP).
Le NAP couvre principalement le territoire anglais. D’autres programmes ont été
publié pour le pays de Galles, l’Écosse et l’Irlande du Nord.
Le NAP a été rédigé au vu des risques et constatations établies dans le CCRA. Les
principaux risques envisagés consistent dans les inondations, l’érosion des côtes,
l’augmentation du niveau des océans, les sécheresses et les canicules.
La vision du NAP est définie comme « A society which makes timely, far-sighted and
well-informed decisions to address the risks and opportunities posed by a changing
climate. »
Les quatre objectifs du NAP sont :
- Améliorer la prise de conscience
- Améliorer la résilience aux événements extrêmes
- Prendre une action menant à des mesures de long terme
- Combler les faiblesses principales
(Increasing awareness, increasing resilience to current extremes, taking timely action
for long-lead time measure, addressing major evidence gaps).
Le NAP met l’accent sur les secteurs du bâtiment, de l’infrastructure, de la santé, de
l’agriculture et des forêts et de l’environnement naturel et des affaires. Conscient de
l’importance du secteur des affaires dans la préservation de son économie, le
gouvernement a décidé d’impliquer le secteur des affaires dans la mise en place de
mesures d’adaptation visant à maximiser la capacité de résilience du secteur.
Le terme de résilience est définit par le programme comme “the ability of a social or
ecological system to absorb disturbances while retaining the same basic ways of
functioning, and a capacity to adapt to stress and change.”
Une section est dévolue aux gouvernements locaux. Une organisation appelée « Local
Adaptation Advisory Panel for England » a été créée afin de les assister dans la mise
en place de plan d’adaptation locaux. Les autorités locales ont pris conscience de
7
l’importance de partager leurs expériences et de leurs actions. En 2012, a été crée
« Climate Local » en vue de soutenir les gouvernements locaux dans leurs actions
pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et améliorer la résilience face aux
changement climatique.
En matière de santé, le gouvernement définit un cadre pour la gestion des risques liés
à la santé des populations locales. Une nouvelle loi était votée en 2012, le « Health
and Social Care Act ». Le gouvernement fixe comme objectif l’identification de
groupes d’individus vulnérables au changement climatique afin de renforcer leur
résilience. A titre d’exemple, la création de « ClimateJust » par l’agence pour
l’environnement et de la Fondation Joseph Rowntree permet d’apporter aux personnes
vulnérables une réponse adaptée. Cette plateforme a été créée entre autre pour assister
les professionnels de la santé à répondre aux besoins des populations vulnérables.
Dans chaque secteur, sont déterminés les objectifs, les priorités et les autorités en
charge de mettre en oeuvre ces priorités. Afin de permettre aux autorités locales de
comprendre les objectifs, le programme liste des exemples à suivre.
Il ressort clairement du programme une volonté de construire une société résiliente
que ce soit dans le domaine des entreprises, du commerce, de l’environnement ou des
communautés.
L’adaptation réside dans la communication et l’échange d’informations des différents
acteurs des secteurs et des communautés afin de leur permettre de prendre conscience
des risques liés au changement climatique, puis dans la mise en place de structure ou
d’outils nécessaire à assurer la résilience.
Le « Climate Change Act » de 2008 requière des « reporting authorities » de préparer
un rapport complet sur la situation relative à l’adaptation au changement climatique
dans la limite de sa compétence. Les articles 61 à 65 de la loi sont très précis et créent
une obligation envers les « reporting authorities ».
Le terme de « reporting authority » n’a pas été défini dans la loi. Cependant, le
document intitulé « Adapting to Climate Change ensuring progress in key sectors –
2013 Strategy for exercising the adaptation reporting power and list of priority
reporting authorities »11 publié par le gouvernement donne une large définition du
concept en englobant toutes les organisations privées ou publiques des secteurs de
l’eau, de l’énergie, du transport, de l’environnement, du secteur marin, de la santé,
etc.
“The Adaptation Reporting Power helps ensure that ‘persons or bodies with a
function of a public nature’ and ‘statutory undertakers’ (reporting authorities) are
taking appropriate action to adapt to the future impacts of climate change.”12
Les rapports doivent contenir :
- un résumé des fonctions statutaires de l’organisation
11https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/209875/pb13945-arpclimate-
change-20130701.pdf
12 HM GOVERNMENT, « Adapting to Climate Change ensuring progress in key sectors – 2013
Strategy for exercising the adaptation reporting power and list of priority reporting authorities », p. 4.
8
- un bilan des risques présents et futurs que le changement climatique auquels
l’organisation est et sera confrontée
- un programme de mesures devant être prises, incluant des politiques et
pratiques déjà mises en oeuvre.
En 2015, en tant que « reporting authority » la Marine Management Organisation a
publié un rapport intitulé le « Climate Change Adaptation Report ». En raison de la
situation géographique du Royaume Uni, la mise en place de politiques d’adaptation
du secteur marin et en raison des impacts déterminés et des risques annoncés est
essentiel à la Ce rapport constitue un bel exemple de mise en place direct des
directives du GIEC.
L’organisation rappelle l’importance pour toutes les autorités parties prenante de
travailler en symbiose. Il recense toutes les actions déjà mises en place et fixe un délai
pour les autres mesures à mettre en place.
En demandant à toutes les organisations de rédiger un rapport relatif à l’adaptation au
changement climatique, le gouvernement anglais oblige tous les acteurs locaux et
nationaux à prendre conscience des risques et des vulnérabilités liés au changement
climatique et à faire un véritable travail d’anticipation donnant aux pays la possibilité
de réduire ses vulnérabilités. Il ne revient pas au seul gouvernement national ou local
de mettre en place des stratégies, mais bien à toutes les organisations privées et
publiques indispensables à l’économie du pays et à la protection des individus.
Le Royaume Uni est un actif membre du cadre d’action de Hyogo pour 2011-2015.
Ce cadre d’action a pour objectif de rendre les nations et les communautés plus
résilientes face aux catastrophes. Les communautés deviennent plus conscientes des
risques, sont préparées à réagir et deviennent plus résiliente. Ce cadre d’action
promeut une approche stratégique et systématique de réduction de la vulnérabilité et
de l’exposition aux aléas. Il s’agit d’un exemple à suivre pour la mise en oeuvre de
mesures d’adaptation au changement climatique.
2) Au plan local
Au Royaume Uni, la plupart des villes et « Councils » ont développé des stratégies
d’adaptation au changement climatique ou des plans d’action relatifs au changement
climatique.
Le « Local Government Association » (LGA) a pris l’initiative de mettre en place un
programme appelé « Climate Local » pour inspirer et soutenir les municipalités à
mettre en place des mesures tant d’adaptation que d’atténuation. Cette plateforme
promeut également l’échange entre les autorités locales comme source d’inspiration et
de soutien.
La vulnérabilité de nombreuses villes face aux risques d’inondation due à leur
proximité d’une rivière ou de l’océan ou aux événements météorologiques de ces
dernières années, a amené les conseils municipaux à réfléchir aux stratégies
d’adaptation les plus appropriées.
9
En tant que première ville durable (« Sustainable City »), la ville de Birmingham a
élaboré un plan d’adaptation au changement climatique 2012.13 Après avoir été
victime d’une tornade en 2005 et d’inondations, la ville de Birmingham a engagé des
programmes relatifs à la lutte contre les inondations tels que l’investissement dans des
systèmes de drainage ou la construction de vannes. La ville a développé un
programme de plantation d’arbres destiné à remplacer ceux détruit lors de la tornade
et à limiter les températures en cas chaleur extrême.
La ville de Bristol14 a installé des nouvelles vannes (« flood gate ») pour protéger le
port flottant de Bristol et réduire les risques d’inondation des commerces et
habitations environnantes.15 Consciente de la vulnérabilité des habitations face aux
risques de canicule, Bristol
Les politiques locales tendent à mettre l’accent davantage sur l’adaptation des
infrastructures que sur l’adaptation des habitations individuelles. L’ONG « Friends of
the earth » dénonçait dans un rapport relatif à l’adaptation au changement climatique
la construction de 20,000 habitations dans les zones inondables.16
En dépit de toutes ces initiatives, la grande majorité des habitations individuelles
demeurent inadaptées aux températures extrêmes résultant de période de canicule.17
Un gros travail de rénovation et d’isolation des habitations reste à faire au Royaume
Uni. Bien qu’en 2013, le Royaume uni avait mis en place le « Green deal home
improvement fund »18 destiné à aider les familles les plus modestes à financer la
rénovation énergétique de leur habitation, le gouvernement a décidé d’y mettre un
terme en juillet 2015.19 Aucun programme n’a été prévu pour remplacer ce fond ayant
permis à nombre d’habitation à devenir résiliente et efficace énergiquement.
II. La justice climatique et l’adaptation au changement climatique

13 BIRMINGHAM CITY COUNCIL, “Climate change adaptation action plan 2012+”
http://www.birmingham.gov.uk/cs/Satellite?blobcol=urldata&blobheader=application%2Fpdf&blobhe
adername1=Content-
Disposition&blobkey=id&blobtable=MungoBlobs&blobwhere=1223560729398&ssbinary=true&blob
headervalue1=attachment%3B+filename%3D171188ES15_Climate_Change_Adaptation_Action_Plan
_2010%2B_(2012).pdf
14 BRISTOL CITY COUNCIL , “Bristol Climate change and energy security framework”
https://www.bristol.gov.uk/documents/20182/33423/BD2383%20CLIMATE%20CHANGE%20LEAF
LET1.pdf/dcacd7a8-c770-4c34-b4b9-01466ad5d62c
15 BBC, “Next phase of Bristol’s flood defence work to start”, 23 janvier 2011.
http://www.bbc.com/news/uk-england-bristol-12262504
16 https://www.foe.co.uk/sites/default/files/downloads/policy-position-climate-changeadaptation-
82393.pdf
17 RAJAT GUPTA, MATTHEW GREGG « Suburban neighbourhood adaptation for a changing
climate » Architecture and sustainable development PLEA 2011 27th conference on passive ans low
energy architecture Louvain la neuve 13-15 July 2011, Vol.1
18 ENERGY TRUST, Green deal and ECO
http://www.energysavingtrust.org.uk/domestic/green-deal-and-eco
19 THE GUARDIAN, Government kills off flagship green deal for home insulation
http://www.theguardian.com/environment/2015/jul/23/uk-ceases-financing-of-green-deal
10
Depuis le Mécanisme de Développement Propre ayant émergé à l’occasion des
négociations de la rédaction du protocole de Kyoto et ayant pour objectif de doter les
pays en développement vulnérable de capacité leur permettant de s’adapter, les pays
industrialisés ont peu à peu pris des engagements envers les pays en développement
les plus vulnérables au changement climatique afin de les aider à financer des mesures
d’adaptation.
On constate que dans les pays étudiés, les mesures destinées à établir une forme de
justice climatique se manifestent sous forme de mesures de solidarité au plan local ou
international.
Dans son livre blanc, la Commission européenne reconnait la diversité des territoires
et la nécessité pour les États membres de faire preuve de solidarité en matière
d’adaptation au changement climatique.20
La commission européenne a publié en 2013, un livre vert sur les assurances contre
les catastrophes d’origine naturelle et humaine.21 Ce document a pour objectif de
promouvoir l’assurance en tant qu’outil de gestion des catastrophes écologiques.
Le Parlement européen invite “les États membres à proposer des mesures d'incitation
visant à encourager les citoyens à se protéger et à assurer leurs biens contre les
dommages, et des mesures d'incitation répondant aux besoins d'assurance en matière
de responsabilité environnementale” et “invite les compagnies d'assurance à clarifier
les contrats destinés aux consommateurs et à fournir des informations sur les options
disponibles et leur impact sur les prix de la couverture, afin de permettre au
consommateur de faire un choix pertinent.”
Bien que la Commission européenne ait dans son livre vert, appelé de ses voeux à
l’instauration d’une obligation de souscrire une assurance contre les catastrophes afin
de remédier au probléme de l’antisélection, le Parlement européen a estimé dans sa
proposition de résolution du 6 janvier 2014 sur les assurances contre les catastrophes
naturelles ou d’origine humaine qu’ “cadre non obligatoire est le meilleur moyen
d'élaborer des produits qui correspondent aux risques naturels dans une zone
géographique donnée.” Il est regretable que la logique de la Commission européenne
allant dans le sens de plus de justice et de solidarité n’ait pas été suivie par le
Parlement européen.
A. La France
Les autorités françaises ont pris largement conscience de l’inégalité des territoires
face au changement climatique, du renforcement de ces inégalités en raison de leur
vulnérabilité et de la pauvreté des populations.
20 Commission des Communautés Européennes, Livre Blanc, COM(2009) 147 final, p.6.
21 Commission des Communautés Européennes, Livre vert sur les assurances contre les catastrophes
naturelles et humaines, COM/2013/0213 final
11
Le Conseil Économique Social et Environnemental a recensé six familles de
territoires. Il considère que « les politiques publiques d’adaptation nécessiteront un
effort de solidarité nationale accru. »
En 1982, la France s’est dotée d’une législation relative à l’indemnisation des
victimes de catastrophes naturelles mettant en place un système de solidarité
nationale.22 Les contrats d’assurance de dommages aux biens des particuliers et des
entreprises comportent obligatoirement une garantie contres les effets des
catastrophes naturelles. En cas de sinistre, l’indemnisation interviendra si l’autorité
compétente déclare l’état de catastrophe naturelle. Un fonds de prévention des risques
naturels majeurs était créé en 1995 par la loi Barnier 23 ayant pour objectif le
financement de l’expropriation des biens exposés à certains risques naturels menaçant
la vie humaine. La mission de ce fonds était élargie en 2005. Ce mécanisme
d’indemnisation constitue un modèle permettant la protection des particuliers résidant
dans les zones les plus à risque.
D’autres fonds de solidarité ont été créés : un fonds de solidarité en faveur des
collectivités territoriales et un fonds de secours pour l’outre-mer.
La France participe au financement de projets internationaux Le plan national
d’adaptation fixe une action européenne et internationale de la France. Un projet lié à
appuyer l’adaptation au changement climatique en Afrique de l’Ouest dans les
secteurs de l’agriculture et de l’eau.
La France a tenu ses propres engagements internationaux en mobilisant plus de 420
millions d’euros par an entre 2010 et 2012 au titre du "fast-start", soit 1,26 milliards
d’euros sur la période.
L’agence Française du Développement s’est engagée à ce que 50% de ses octrois
financiers annuels dans les pays en développement soient alloués à des projets en
faveur du climat.
La France a promis de contribuer au Fonds vert à hauteur de 1 milliard au cours des
prochaines années.
B. Luxembourg
Le Luxembourg a mis en place une politique de coopération très active. 5% du budget
de la coopération luxembourgeoise est dévolu “au financement d’actions dans le
domaine de la prévention et de la résilience, de la préparation aux conséquences des
catastrophes et des crises violentes ainsi que de la mitigation des risques et
catastrophes naturelles... face à l’impact indéniable du changement climatique, la
pauvreté, la vulnérabilité des populations et les catastrophes naturelles ne peuvent
plus être considérée de façon isolée. La tendance est dès lors de combiner la
22 Loi n°82-600 du 13 juillet 1982
23 Loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement
12
prévention des catastrophes et l’amélioration des moyens de subsistance en vue d’une
meilleure résilience face aux aléas des chocs externes.”24
En 2014, une nouvelle stratégie intitulée environnement et changement climatique,
définissait un nouvel axe stratégique ayant pour objectif d’“appuyer les efforts
d’adaptation au changement climatique”. La stratégie Luxembourgeoise réside dans
le renforcement de l’expertise locale, la réduction des vulnérabilités des populations
locales, en privilégiant la consultation et la participation des populations locales.
La même année, le Luxembourg a annoncé une contribution de 5 millions d’euros au
Fonds vert pour le climat.
Il a également effectué des financements de 9 millions d’euros entre 2010 et 2012 par
le biais de versement de fonds à l’aide publique au développement (ADP) dans le
cadre du financement « Fast Start » de l’UE.25
Le premier Ministre de Luxembourg annonçait le 28 septembre 2015 que le
Luxembourg allait débloquer 120 millions d’euros entre 2014 et 2020 en faveur de la
lutte contre le changement climatique.26
C. Royaume Uni
La Chambre des Commons a approuvé le projet de décret « Flood Re 2015 » le 15
septembre 2015. Ce système de réassurance destiné à aider les foyers propriétaires
d’habitation situé dans les zones à risque devrait être lancé en avril 2016. Créé en
réponse aux inondations de 2008, ce fond permettra aux personnes vivant dans les
zones à haut potentiel d’inondation de pouvoir assurer leur habitation à un prix
raisonnable.
En mai 2015, le gouvernement du Royaume Uni s’est engagé à verser la somme de 50
millions de livres sterling au financement du « Climate Development Finance
Facility » (CDFF) afin d’apporter une aide conséquente aux pays en développement
vulnérables au changement climatique. Cette somme ne sera utilisée que pour
financer des projets liés à l’adaptation aux impacts du changement climatique et aux
mesures d’atténuation en vue de réduire la pauvreté dans les pays en
développement.27 Le Royaume Uni participe également au financement du Fonds vert
pour le climat (720 millions Pounds).
24 Direction de la Coopération au Développement du Ministère des Affaires Étrangères, Extrait de
la Stratégie Action Humanitaire, 2013.
25 http://www.floodre.co.uk/
26 http://www.lequotidien.lu/politique-et-societe/climat-le-luxembourg-pose-120-millions/
27 www.gov.uk/government/news/50-million-of-existing-funds-allocated-to-boost-investmentin-
renewables
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Le Royaume Uni a développé en coopération avec les États Unis et l’Allemagne et en
partenariat avec plusieurs pays donateurs le « GLOBAL INNOVATION LAB FOR
CLIMATE FINANCE ». Cette nouvelle initiative a pour objet de réunir des millions
de dollars au sein d’une nouvelle génération de produits financiers destinés à financer
des programmes d’adaptation et d’atténuation au changement climatique dans les
pays en développement. A titre d’exemple, un programme visant à aider les paysans
de certains pays en développement à devenir moins vulnérable a vu le jour.
Conclusion
Au cours de ces dernières années, la France et le Royaume Uni ont développé des
plans d’adaptation tant au plan national que local. Bien que la France se soit dotée
d’un ensemble de plans comme les plans de prévention de risques naturels, les
Schémas régionaux d’aménagement du territoire, les Plans climat – Énergie
territoriaux et des Schémas régionaux du climat de l’air et de l’énergie, un grand
nombre de communes peinent à mettre en oeuvre des mesures d’adaptation. Les
mesures d’adaptation mises en place par le Royaume Uni mettent particulièrement
l’accent sur l’adaptation des infrastructures et la protection du tissu économique
assurant sa continuité. Cependant, alors qu’il n’a jamais été aussi nécessaire d’agir, la
crise économique a largement influencé le gouvernement actuel du Royaume Uni à
réduire les programmes d’aide visant à aider les individus à financer les travaux pour
adapter leurs habitations et les rendre moins énergivores.
En terme de mesures d’adaptation, le Luxembourg n’en est encore qu’aux
balbutiements. Toutefois le pays fait figure d’exemple avec sa politique de
coopération.
Le système d’indemnisation mis en place par la France constitue une source
d’inspiration pour d’autres pays. Le gouvernement Britannique est en voie de se doter
d’un système permettant aux personnes vivant dans des zones inondables de pouvoir
s’assurer. Bien que les trois pays s’engagent dans des projets de coopération destiner
à financer l’adaptation de pays en développement au changement climatique, les
budgets alloués restent relativement modestes.
Le succès du cadre d’action HYOGO en encourageant l’engagement des
communautés et populations locales nous enseigne à quel point la participation des
citoyens dans la mise en place de mesures d’adaptation est essentielle à la réussite des
plans d’action.
Les gouvernements seuls ne peuvent répondre aux enjeux du changement climatique.
La réussite des stratégies d’adaptation doit reposer sur l’engagement des populations
et de tous les secteurs d’activité. La réduction des vulnérabilités passe nécessairement
par un travail pédagogique des gouvernements auprès des populations qui doivent
comprendre que des mesures d’adaptation sont primordiales. Au delà d’un travail
pédagogique, les gouvernements doivent donner aux populations les moyens de
s’adapter mais également aux communes de résister aux pressions diverses des
promoteurs immobiliers. Un nombre toujours plus important d’habitation se trouve
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dans des zones à risque en raison de l’augmentation des risques. La construction dans
les zones à risque ne doit plus être permise. Les évènements de l’automne 2015
survenu sur la côte d’Azur illustrent une nouvelle fois l’urgence à adopter des
mesures dans les zones à risque. Les mesures d’adaptation pouvant se révéler
onéreuses, les autorités locales et leurs habitants ne disposent souvent pas des moyens
financiers nécessaires. La COP 21 aidant, il faut espérer que les autorités nationales et
locales prennent conscience de l’urgence de prendre les mesures d’adaptation
destinées à réduire les vulnérabilités de leurs territoires respectifs et mettent en oeuvre
tous les moyens nécessaires à leur instauration.